Cómo interpretamos la constitución

La constitución: ¿una carta magna de derechos o un programa de gobierno?

El derecho, definido vagamente como sistema o conjunto normativo coactivo, nos atraviesa a todos independientemente de nuestra condición o voluntad en nuestra vida cotidiana. Entre los que el contacto cotidiano con el derecho nos moviliza además a una actividad de constante pensamiento y repregunta a partir de las dudas, contradicciones y vacíos del sistema, nos urge buscar orientación o consuelo entre las fuentes, fundamentos y finalidades del sistema. De él tomamos, en primer término, el instrumento fundacional y de mayor jerarquía normativa, la Constitución nacional, así proclamado en la misma constitución, artículo 31. La doctrina y jurisprudencia acostumbran hablar de una función integradora de la Constitución Nacional con el resto del ordenamiento jurídico, del cual ella representa su cúspide. Esto quiere decir que tomando en cuenta el sentido de la Constitución Nacional, podemos interpretar las restantes normas.

Para indagar adónde nos orienta la constitución, no bastaría con representarla con la descriptiva alegoría del “norte jurídico”, un hipotético punto de referencia hacia donde se dirige nuestra inquieta brújula. En cartografía, el camino hacia el norte requeriría primero aclarar que no hay uno sino varios nortes (polo norte magnético, geográfico y geomagnético).

La Constitución Nacional no cambia tanto como la ubicación del polo norte, pero sí lo hacen las circunstancias que nos llaman a interpretarla en búsqueda de un sentido. Tenemos un texto más o menos rígido, aun así no inmutable, pues de hecho puede y ha sido reformado en ocasiones, conforme habilita el artículo 30. La reforma de 1994, al modificar la jerarquía de las fuentes, encumbró a los tratados internacionales de derechos humanos, en lo que la Corte suprema luego denominaría “Bloque constitucional”.

Al revisar un conjunto de normas como las del vértice superior del sistema es menester dilucidar cuál es el contenido normativo que prescriben: derechos, atribuciones de competencia y responsabilidades, postulados, obligaciones, recomendaciones. En función del mayor predominio de los dos primeros, debemos pronunciarnos a la pregunta ¿Qué definición teleológica podría dársele al documento constitucional, para ayudarnos a interpelarla e interpretarla? Tradicionalmente la doctrina sigue la técnica empleada en otras constituciones del derecho comparado, de dividirla en dos partes: una “dogmática”, enunciativa de derechos, y otra “orgánica”, referida a los poderes constituidos y sus órganos.

Sin embargo, limitarse a sostener que la constitución contiene una serie de derechos y competencias sin indagar a qué fines están orientadas, sería decir muy poco.

¿Para qué habría un catálogo de derechos? ¿Para qué habría un régimen de organización y separación de poderes? Ante la cuestión cobra relevancia el preámbulo, cuya enumeración de objetivos permite entender todo el resto del texto constitucional como un verdadero programa de gobierno o proyecto político. Un proyecto plasmado en el contexto, circunstancias y con las prioridades de un gobierno decimonónico, como se evidencia en la tutela sobre la esfera de derechos enunciados en la primera parte (al que se agregaría la segunda generación de derechos, en el 14bis, un siglo después). Vale la pena detenerse un poco en el momento de sanción de la Constitución, y dilucidar si la ideología política de cuño liberal, en boga en aquél entonces, terminó inspirando un programa intervencionista o no intervencionista, como se acostumbra sostener.

Realizaremos un breve análisis del sentido histórico-político del texto original, por razones prácticas en la versión del texto y numerado vigente en la actualidad, sin evitar del todo hacer comentarios a reformas posteriores. Para no extendernos demasiado, nos circunscribiremos únicamente al texto legal formal, sin detenernos en otras fuentes de apoyo como serían las exposiciones de motivos, registros de debates, proyectos (por ej. Las Bases de Juan Bautista Alberdi) y restringiendo al mínimo posible las referencias al derecho comparado y la filosofía política clásica (por ej. La constitución de EEUU y El federalista).

Analicemos primero qué actividad protectora y promotora se requiere para el sostenimiento de la gama de declaraciones, derechos y garantías invocados en la primera parte, pues por muy naturales e inmanentes que se pudiera considerar estos derechos, nadie que no sea anarquista consideraría prudente suponer que los derechos se defenderán solos, sin la acción de una autoridad. En la noción de garantía está implícita la posibilidad de hacer efectivo un derecho acudiendo a un tercero, idea heredera del contrato social, mediante el cual un grupo de individuos renuncia a una serie de derechos a favor de una autoridad que pueda instaurar orden. Qué tipo de orden depende en gran medida de la mirada política y las circunstancias de aplicación, y como veremos, la recurrencia de la guerra civil y el faccionalismo en la vida política de la Argentina post-independencia sugieren la aplicación de los postulados de Hobbes. Sin embargo, la experiencia de Rosas viene a insertar múltiples precauciones contra la concentración, y vuelca la decisión por instituir un sistema de división de poderes, al son de Locke y Montesquieu.

El primer compromiso concreto aparece en el artículo 5 cuando vemos asegurado por las provincias y garantizado por la Nación la administración de justicia, el régimen municipal, y la educación primaria.

Para los gastos de la Nación prevé diversas fuentes de financiamiento (art. 4). Los artículos 7 al 12 propugnan la unificación nacional mediante la eliminación de diversos impedimentos en el tráfico entre las provincias, condición necesaria para la integración de un sistema económico capitalista en el marco de una dinámica de intercambios globales. De esta postulación emerge como contrapartida la libertad de circulación de personas y bienes, y la facultad de invocar los derechos y titularidades reconocidos en una provincia, en todo el territorio nacional. Si salteamos la posterior introducción del artículo 14bis, en el 15 vemos consagrada la abolición de la esclavitud, institución parcialmente jaqueada en la Asamblea del año XIII, y suprimida en 1853 y en el territorio de la Provincia de Buenos Aires con su incorporación en 1860.

Si bien la descripción sobre la emancipación trasunta un interés meramente histórico, sirve a modo de ejemplo de la medida en que la mano de obra libre y el fomento a la inmigración –tal cual reza el preámbulo- se erigían en pilares para el desarrollo de una economía capitalista. Con similar propósito el artículo 16 proclama el principio de igualdad ante la ley, en contraposición a los títulos de nobleza y prerrogativas de sangre, en una evolución heredada de las tradiciones revolucionarias norteamericana y francesa, esto es, la igualdad entre hombres blancos y propietarios.

La propiedad, base de una economía de acumulación y transacción entendida como condiciones y productos de creación de riqueza, se ve alcanzada por la tutela del artículo 17 en cuanto la declara inviolable. Incluso se contempla la protección de la propiedad intelectual y los derecho de autor, en estímulo a las actitudes de inventiva e innovación, exponentes simbólicos de la modernidad y el progreso. Dentro del mismo esquema de derechos individuales dirigidos a sujetos atomizados, se confieren garantías judiciales del debido proceso (art 18), esfera de no intervención (art 19) y la igualdad de trato para extranjeros (art 21). El espíritu de la época se ve reflejado en el artículo 25, que citado en su totalidad, reza “El Gobierno federal fomentará la inmigración europea; y no podrá restringir, limitar ni gravar con impuesto alguno la entrada en el territorio argentino de los extranjeros que traigan por objeto labrar la tierra, mejorar las industrias, e introducir y enseñar las ciencias y las artes”.

Comprobamos así en la primera parte de la Constitución el carácter eminentemente enunciativo de derechos, y el rol cuasi negativo o pasivo (de no intervención) del gobierno en función de su salvaguarda.

El gobierno no debe interferir en una serie de esferas –propiedad, igualdad, libertad-. Al mismo tiempo, el gobierno debe 1) remover todas las restricciones preexistentes al disfrute de tales derechos 2) Contribuir al diseño, aplicación y mantenimiento de un esquema político-jurídico-institucional que permita efectivamente garantizar los derechos postulados, que por mínimos que parezcan, no se sostienen sin una intervención activa. Por muy teóricas y axiológicas que puedan sonar las menciones a la división de poderes, la justicia y la representatividad, no es sin acciones puntuales según el rol asignado a los distintos poderes que un derecho se positiviza y coadyuva a realizar determinado objetivo político-económicos, llámese, la organización nacional en torno a un primitivo sistema de producción capitalista (acumulación) bajo el imperio del librecambio internacional.

Algunas de estas acciones se explicitan en la primera parte y las hemos visto: proveerse de fuentes de financiamiento, asegurar los servicios provinciales de justicia, educación primaria y régimen municipal; remover obstáculos al comercio interior en la forma de aduanas internas, emancipar definitivamente a los esclavos e impedir su tráfico; desmontar los privilegios emanados de prerrogativas de sangre (objetivo que, en relación a la titularidad de tierras, aún no ha sido materializado); conformar y hacer cumplir un procedimiento penal que contemple la remisión y/o redención terrenal del reo; instruir a las autoridades políticas y morales a hacer abstracción del fuero interno de pensamiento así como de las opiniones y publicaciones de las que cada uno pretendiera presumir.

La primera parte nos da el “qué” de esta sociedad política formada entre 1853 y 1860: qué es, para qué, de dónde viene y hacia dónde quiere ir y dónde no quiere ir; cuáles serán las reglas y orientaciones mínimas para ir adonde irá. Nuestra sociedad política no estaría restringida a la producción o venta de un producto en particular (aunque el agropecuario fuera el predominante) si no a cualquier especie, lícita, legitima y con ciertas condiciones (por ejemplo, sin esclavitud) que conlleve al progreso y desarrollo de la comunidad.

La segunda sección nos viene a dar el “cómo”. La respuesta es, a través de la constitución de autoridades federales, con división de poderes, atribuciones compartidas y específicas, mecanismos de conformación de los cuerpos legislativos y voluntades, etc. Casi la mitad del articulado de la segunda sección (en extensión la proporción es aún mayor) está dedicada al poder legislativo investido en un congreso bicameral. Los diputados representan al pueblo y los senadores a las provincias y sancionan normas generales de contenido obligatorio (leyes) según el procedimiento prescripto. Las materias sobre las que corresponde legislar al Congreso están enumeradas en el extenso artículo 75, y suponen el quid de su existencia, que como adelantábamos, se da en función de los objetivos trazados en la primera parte.

Parte del mandato apunta a realizar directamente al programa político-económico, mientras otra parte plantea indirectamente los medios de sostenimiento de los órganos llamados a instrumentar dicho plan.

El congreso legisla, por citar algunas competencias bivalentes, en política aduanera con uniformidad en toda la nación e impositiva, para “defensa, seguridad común y bien general del Estado. Decimos bivalentes porque la regulación de aduanas e impuestos son medios de financiar al Estado y a la vez herramientas de política económica. También el congreso contrae empréstitos y dispone el uso y enajenación de tierras de propiedad nacional, lo cual se muestra sólo nominalmente como una fuente de financiamiento, puesto que es finita, y más bien tiende a promocionar determinada inclinación económica en los actores privados, razón que por ello simultáneamente “Establece y reglamenta un banco federal con facultad de emitir moneda, así como otros bancos nacionales”. De igual manera, “sellar moneda, fijar su valor y el de las extranjeras; y adoptar un sistema uniforme de pesos y medidas para toda la Nación”, reglamenta la navegación, habilita los puertos, regla los correos y “especialmente leyes generales para toda la Nación sobre naturalización y nacionalidad”. No hace falta ahondar mucho más para advertir del rol basilar del congreso en tanto depositario de la soberanía popular, dirigido a la consolidación nacional promoviendo la inmigración y crecimiento económico.

En esta visión instrumental se enrolan las potestades del Poder Ejecutivo, de la Corte Suprema y las residuales de las provincias en el articulado restante, donde el entramado institucional les asigna un rol categórico en la gestión cotidiana de la cosa pública y en la resolución final de disputas así como en la administración del sistema judicial. El cuidado de la cosa pública al que se dedica el Poder Ejecutivo está íntimamente ligado a la puesta en práctica de las leyes emanadas del Congreso. Con el paso del tiempo, la noción teórica de un Poder Ejecutivo auxiliar de la labor del Poder Legislativo se fue desdibujando, y a pesar incluso de la incorporación de la figura del Jefe de Gabinete de ministros en 1994 como nexo con el congreso, no se ha conseguido menguar la desviación hiperpresidencialista con que se suele caracterizar el régimen político.

“El Poder Judicial de la Nación será ejercido por una Corte Suprema de Justicia, y por los demás tribunales inferiores que el Congreso estableciere en el territorio de la Nación” (artículo 108). Aunque la CSJN es la cabeza de Poder Judicial de la Nación e intérprete final de la Constitución, el Congreso crea las jurisdicciones y materias que dependen de ella. No obstante, algunas cuestiones están reservadas al tratamiento directo de la Corte, mediante el acceso a la jurisdicción originaria, por lo que se otorga la mayor relevancia institucional a conflictos atinentes a embajadores, ministros y cónsules extranjeros, y en los que alguna provincia fuese parte.

Finalmente, se hace mención al poder no delegado por las provincias (art 121), el cual incluye la facultad de “celebrar tratados parciales para fines de administración de justicia, de intereses económicos y trabajos de utilidad común, con conocimiento del Congreso Federal; y promover su industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad provincial, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la exploración de sus ríos, por leyes protectoras de estos fines, y con sus recursos propios”.

Desde la reforma del 1994 se contempla expresamente que las provincias promueven, de forma análoga a la Nación en otros artículos, “el progreso económico, el desarrollo humano, la generación de empleo, la educación, la ciencia, el conocimiento y la cultura” (art. 125).

Concluimos así un escueto punteo del texto constitucional, en sí mismo un ejercicio interpretativo, de donde emerge un marco conceptual válido a la hora de interpretar los mandatos constitucionales hacia el ordenamiento de jerarquía inferior y los operadores encargados de ponerlo en acción. Vimos que ordenamiento plasmado entre 1853 y 1860 consagró una serie de derechos y un entramado político institucional, ninguno de los cuales constituyen fines en sí mismos sino que funcionan como caras contrapuestas de la misma moneda, un programa de gobierno en las circunstancias históricas y sociales prevalecientes a mediados del siglo XIX en un territorio sitiado por la división, el conflicto, la interferencia exterior y el atraso económico y cultural. La medida en que esta receta vino a dar soluciones a los problemas planteados está limitada por su propio alcance histórico. Los nuevos trances y desafíos al proyecto original obligaron a los dirigentes a demandar reformas. La primera fue la de 1860, al incorporar a Buenos Aires. La de 1898 fue limitada. Muy a la postre, la de 1949 encarnó el clima de época, pero su formulación no sobrevivió el gobierno que la impulsó. La reforma de 1957 la derogó manteniendo únicamente los derechos incluidos en el 14bis. Las siguientes interrupciones a gobiernos democráticos se aseguraron de suspender provisionalmente la vigencia de la constitución. La reforma de 1994 importó una modificación sustantiva, pero mediante la mantención intacta de toda la primera sección (fruto del “núcleo de coincidencias básicas”), difícilmente podría afirmarse que la simple incorporación de artículos con derechos e instituciones novedosas habilitan a hablar de un nuevo programa de gobierno. En el fondo subsiste como cuerpo normativo las instrucciones para un gobierno decimonónico que, presumiblemente, no podrán dar respuestas a todos los desafíos del siglo XXI. La interpretación de la Constitución y el ordenamiento dictado en su consecuencia es, ante todo, un ejercicio de historia.

Marcos Cataneo para el Retorno de los Sofistas

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